首创“三权分置”后，大渔湾又有新跨越

“三权分置”管理体制改革让大渔湾成为富饶的“海上耕田”。

（李士明/摄）

甘凌峰陈忠巢

秋冬是紫菜收获的季节。在苍南县大渔湾海域，成千上万根玻璃钢插杆整齐矗立海面，代替原有的毛竹养殖紫菜。

大渔湾，以养殖紫菜闻名全国，富饶的7万多亩海域是周边群众赖以生存的“海上耕地”。眼前的大渔湾，微波粼粼、金光闪耀，海上劳作的渔民一派祥和景象。可在2016年以前，当地却曾因养殖海域权属不清，纠纷不断。

近年来，苍南县首创养殖用海“三权分置”管理体制改革，采取养殖用海所有权、经营权、承包权三权分置并行管理。养殖用海管理体制的改革创新，有效解决了海域所有权问题、海域承包权纠纷以及海域经营权争夺等“顽疾”，为全国提供了养殖用海规范化管理的“苍南样本”。

权属不明导致纠纷不断

“大海谁先占有就是谁的，大家会出现抢地盘的情况。”苍南县赤溪镇流岐岙村村民兰准平记忆犹新。

大渔湾沿岸分布着20余个村落，紫菜养殖业是当地的主导产业。长期以来，养殖户“门前海”“祖宗海”的传统思想根深蒂固，加之养殖用海管理工作缺少前期排查和规划，大渔湾养殖用海基础数据一度模糊不清，在利益驱动下养殖用海无序发展。

镇与镇、村与村、户与户之间界限不清、权属不明，养殖海域长期无法确权。养殖海域谁先占有，谁拥有使用权，大渔湾养殖海域出现不同乡镇、不同村居之间养殖海域犬牙交错，互相交叉，埋下养殖用海矛盾隐患。

自2010年以来，紫菜销售供不应求，养殖户的收益不断增加。与此同时，渔业捕捞经济效益下滑，部分渔民逐步从海洋捕捞转向紫菜养殖，强烈要求政府重新进行养殖用海资源配置。作为大渔湾紫菜养殖重点镇，赤溪镇的干部为了协调矛盾，甚至把办公场地挪到了船上。

2015年，因大渔湾海域紫菜养殖的无序扩大和矛盾纠纷，致使出现大面积烂菜现象。同时，多发的矛盾使得政府的扶持项目无法推进，严重影响沿岸渔村建设和渔民增收。

苍南要带动渔民养殖户走好共同富裕路，破除养殖用海困境是关键。

2016年，苍南县先后召开100多次会议，反复征求养民、渔村干部意见建议，借鉴土地“三权分置”的经验做法，确立“三权分置、二级发包、一证到底”的改革思路，在大渔湾海域开展养殖用海管理体制改革试点。

“三权分置”即“政府行使所有权，赋予村集体用海经营权，保障养民享有承包权”，推进海域资源确权登记。以制度的形式明确“三权”承载主体、权利边界、责任范围，为解决海域无偿使用、定界模糊这一根源性问题提供制度保障。

“二级发包”即国有海安渔港建设发展有限公司作为一级发包主体行使所有权，将养殖用海按面积发包到村集体；村集体成为二级发包主体行使经营权，通过村民代表大会审议的方式再发包给本村养殖户享有承包权。其中，租金的50%归属村集体作为经营性收入，30%由镇政府统筹，20%由国有公司统筹。政府和国有公司统筹的租金收入全部投入产业发展、养殖保险等方面，以反哺沿线渔村。

苍南县还创新“养民证”制度，在养民签署协议并缴纳租金后，发放“养民证”确认承包资格、面积、缴费记录等信息，对养民今后的承包、缴费、养殖船年审管理、生产成本补贴申报实行“一证到底”。同时，通过航拍和GPS技术建立养殖用海电子“户口册”，为养殖用海依法有序地分配、流转提供基础数据支撑。

同时，“养民证”也是金融机构的信贷凭证。苍南县农商银行推出“蓝色信贷”等金融服务，以养民证为依据，发放低息贷款，为渔民的生产经营、产业发展提供金融活水支持。

通过系列措施，苍南县完成了涵盖大渔湾1502户养殖户的改革工作，化解了多年来各方因争夺养殖用海引发矛盾纠纷的历史性顽疾。自“三权分置”改革以来，大渔湾养殖用海矛盾纠纷连年下降，2017年至今未发生大纠纷事件。

“现在海上抢地盘的情况几乎没有，紫菜养殖的收益也提高了。”兰准平说，流岐岙村共405户，现在80%以上的村民从事紫菜行业。他养了30多亩紫菜，好的年份能赚七八十万元，差的年份也有十几万元。

如今，大渔湾每年的紫菜产量约占全国的六分之一，年产值超10亿元，养殖户年平均收入可达15万元左右，有效带动沿线19个经济薄弱村致富。

村集体有了经济收入来源，资金用于修缮码头、道路项目等公共用途，大渔湾的生态环境和公共设施明显改善，渔村越来越美了。

大渔湾紫菜养殖每年需要重新更换竹竿33万根左右。以前部分养殖户为了减少成本，将废弃的竹竿留在养殖海域，给海洋生态环境带来了极大的破坏，不仅改变了海流的自然状态，对海面上渔船航行造成严重的安全隐患。“三权分置”改革后，养殖海域废弃毛竹的处置责任也明确了。

对于这几年的变化，赤溪镇相关负责人用新跨越总结。“从失管走向有序，从脏乱变为洁净，从散乱走向集约。”规范化发展的紫菜产业，已经获得质的飞跃。这两年试点玻璃钢插杆技术，可循环使用8到10年，进一步破解了传统毛竹养殖造成的海域环境污染难题。紫菜育苗基地、精加工产业园区也已经落地。

沿海渔村还利用海洋资源，发展旅游。“养殖用海”三权分置改革后，赤溪镇中墩社区每年租金收入在50万元以上，让村委对公共服务设施的投入更有了底气。2019年开始，中墩社区投资上千万元，打造“多彩中墩古韵渔村”的渔家风情文化村。韭菜园房车基地、棕榈湾休闲区……新东村等一些原本默默无闻的小渔村也迅速成为网红打卡点。